El Supremo abre la puerta a recurrir las sanciones que se pagan voluntariamente con reducción del importe

Martes, 1 nov. 2022. MARIO CRESPO
La sentencia 1.260/2022 emitida hace escasos días (6 de octubre) por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo puede dar un vuelco a miles de expedientes sancionadores de numerosas administraciones públicas que utilizan el sistema de ofrecer al expedientado el pago de la sanción con una importante reducción (hasta el 50%) y renunciar a recurrir a cambio del archivo inmediato del expediente sancionador. Este sistema es descrito por algunos juristas como “negociar con el revólver sobre la mesa”, pues supone una posición de evidente prevalencia de posición de la administración sancionadora frente al administrado expedientado. Aunque este sistema es conocido sobre todo por las multas de tráfico, todo tipo de administraciones lo han adoptado, desde Hacienda hasta los ayuntamientos. Para su puesta en marcha el legislador aprobó diversas modificaciones que invistieron de legalidad esta práctica, por lo que no está en discusión su legitimidad. Pero sí sus efectos posteriores y las posibilidades del sancionado de defenderse más allá de pagar la sanción y callar.
En su sentencia, el Supremo sienta algunas bases como jurisprudencia que dan nuevas armas a los sancionados para recurrir y defenderse ante las sanciones en varios supuestos.
El primer supuesto es el caso de que el sancionado reconozca su responsabilidad (que reconozca los hechos y que éstos son sancionables) y acepte pagar la sanción con el descuento que le propone el sancionador. En este caso, el sancionado podrá recurrir la sanción si después de haberla pagado la Administración no ha dictado resolución sancionadora, lo que ocurre con frecuencia por considerarse “finalizado” el expediente sancionador con el pago, sin que se emita resolución.
El segundo supuesto es cuando el sancionado paga la sanción (por exigencia o conveniencia) pero no reconoce su responsabilidad. El pago anticipado y reducido suele conllevar como condición la renuncia expresa al recurso administrativo. El Supremo sienta que aun así el sancionado tiene derecho, al menos, a la vía judicial, es decir, contencioso-administrativa, por considerar que el pago no supone una aceptación de su responsabilidad sino la respuesta a una exigencia de garantizar el pago de la sanción antes de dictarse resolución sancionadora.
En definitiva, el Supremo sostiene que el sancionado que paga la sanción con reducción, al principio o al final del procedimiento, tiene derecho a recurrir la sanción, como mínimo en los tribunales, pese a la renuncia tácita a recurrir que conlleva el pago con reducción.

¿Cuándo caduca la sanción?

Además de la posibilidad de recurrir, la sentencia del Supremo entra en un segundo aspecto que también tendrá consecuencias en el pago de sanciones con reducción: la caducidad de las mismas.
La caducidad de un año de los expedientes sancionadores para ser recurridos es otros caballo de batalla que se verá alterado. Porque en la mayoría de los casos las administraciones sancionadoras dan por terminado el procedimiento cuando se produce el pago anticipado y reducido de la sanción y no dictan resolución sancionadora o resolutiva del expediente.
El Supremo se inclina a interpretar que aunque el procedimiento acabe y se cobre la sanción, si no hay una resolución sancionadora, el expediente no ha terminado y se puede recurrir en cualquier momento sin que exista plazo vencido.
La Sala de lo Contencioso Administrativo alega en su sentencia que hay una diferencia clara entre la finalización de un expediente y su resolución. Y que el plazo para recurrir empieza a contar a partir de la segunda y no de la primera. Además, recuerda que la Ley de Procedimiento Administrativo obliga a las administraciones a dictar resolución de todos los expedientes iniciados, al margen de que haya conformidad o de que se declare terminado por el cobro de la sanción. Añade el alto tribunal que en este contexto el sancionado no pierde su derecho a recurrir porque no es su potestad que haya una resolución, y que no exista no puede conllevar su indefensión. Supone ratificar el derecho del administrado a la tutela judicial efectiva.

La caducidad del expediente

Una segunda consecuencia de la caducidad de la sanción, tal vez más importante que la posibilidad de recurrir la sanción, es la posible anulación de la misma por haber caducado el expediente sin que haya resolución.
Las administraciones suelen alegar que los procedimientos no caducan desde el momento en el que el sancionado paga la sanción. El Supremo afirma que no es así. Que el plazo de tramitación del expediente comienza el día de su apertura (y no el de su notificación) y que termina en el plazo establecido por la ley para cada procedimiento, antes de cuyo vencimiento debe haber resolución para no incurrir en caducidad del expediente. Y si no hay resolución, se puede considerar caducado el expediente y por tanto la posibilidad de sanción.

Empresa contaminante

La sentencia del Supremo se refiere al caso de una empresa minera de Andalucía que tenía una concesión de uso de aguas para su actividad y que incumplió, según la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, las condiciones de la misma, causando daños al medio ambiente. El procedimiento se inició por una denuncia de Ecologistas en Acción.
El Supremo ha dirimido dos cuestiones: si la empresa sancionada tenía derecho a recurrir pese a haber pagado con reducción y anticipadamente la sanción; y si el expediente sancionador había caducado, ya que se tardó más de un año en dictar resolución. La resolución en cuestión fue un acuerdo del Consejo de Ministros. Pero el Supremo no ha aceptado el argumento de que el plazo contaba desde el pago de la sanción sino desde la apertura misma del expediente, y la resolución del Consejo de Ministros se produjo, según el Supremo, un mes después de caducado el expediente. Así pues da la razón a la empresa, a la que se le tendrá que devolver el importe de la sanción. Pero la sentencia no libera a la empresa de la responsabilidad de pagar los daños producidos, concepto diferente al de la sanción, que va unido al hecho de cometer una infracción. La sanción era de un millón de euros y los daños al dominio público hidráulico fueron valorados en 535.000 euros, no abonados por la empresa. Al respecto la sentencia desestima la pretensión de la empresa de que también caduque este concepto, y el Supremo señala que la Administración podrá y deberá abrir otro expediente para reclamar ese dinero.

Recurrir está al alcance del ciudadano

El abogado alcantarillero Bartolomé Mayol señala que esta sentencia puede tener muchos efectos prácticos para personas sancionadas por la Administración y abre nuevas vías para recurrir. “Si la sanción adolece de un defecto de nulidad de los enumerados en el artículo 47.1 de la Lay 39/2015 de Procedimiento Administrativo, o por caducidad y prescripción, la mera aceptación del pago de la sanción por ahorrar dinero y tiempo en vía administrativa no cierra la vía jurisdiccional ante el juzgado de lo contencioso-administrativo”, señala Bartolomé Mayol.
Mayol tiene amplia experiencia en recursos contra la Administración así como contra la banca por prácticas abusivas. Mayol llega a calificar de “coacción” la práctica del pago anticipado de sanciones reducidas y señala que recurrir las mismas “es un procedimiento no muy costoso y eficaz”.